我們在《集體土地入市之概念篇（一）：什么是集體土地》一文中介紹過，集體土地的所有權是三級所有。也就是說，一塊集體土地可能屬于鄉（鎮）、也可能屬于村或者村民小組。為了更加了解這些農村集體經濟組織對集體土地使用權處置的民主決策制度，今天我們首先介紹一下農村集體經濟組織的決策和執行機構，再對村委會未經民主決策程序簽訂的處分集體土地使用權的合同效力進行探討。
一、 農村集體經濟組織的決策和執行機構
1. 村民會議
（1）性質和定位
村民會議是廣大村民實現自治的權力機構，其做出各項決定和行使各項權力是廣大村民的共同意思表示，它由本村十八周歲以上的村民組成。
（2）決策范圍
村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。
根據《村民委員會組織法》第二十四條[i]的規定，涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：
①本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；
②從村集體經濟所得收益的使用；
③本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；
④土地承包經營方案；
⑤村集體經濟項目的立項、承包方案；
⑥宅基地的使用方案；
⑦征地補償費的使用、分配方案；
⑧以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；
⑨村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
2. 村民代表會議
（1）性質和定位
人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議是村民實行民主決策、民主管理、民主監督的一種有效形式，其權力來源于村民會議的授權。它向村民會議負責，在村民會議閉會期間可以由村民委員會召集村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。
（2）決策范圍
討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議可以根據村民會議的授權審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。
3. 村民小組會議
（1）性質和定義
村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組。
（2）決策范圍
村民小組會議也是村民實行民主決策、民主管理、民主監督的一種有效形式。村民小組會議依照有關法律的規定討論決定屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。[ii]
4．村民委員會
（1）性質和定位
村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村委會作為村民會議和村民代表會議的執行機構，由村民直接選舉產生，在法律權限內依法獨立行使各項職權等，必須服從村民會議的監督與制約。
（2）決策范圍
村民委員會執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。
二、村委會對外簽訂的處分集體土地使用權合同的效力
1. 我國法律及司法解釋對合同效力的規定
根據《村民委員會組織法》第二十四條規定，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產等涉及村民利益的事項，需經村民會議討論決定方可辦理。在經村民會議授權的情況下，村民代表會議亦可討論決定該等事項。
由此可知，在處分集體財產前，村集體內部需要履行民主決策程序，將相關事項提交村民會議或村民代表會議討論決定。若村民委員會未經以上民主決策程序，對外簽訂了處分集體土地使用權的合同，則該合同是否有效呢？
為解決這一問題，首先需了解法律法規對于合同效力的規定。《合同法》第五十二條第（五）項規定，違反法律、行政法規的強制性規定的，合同無效。針對第五十二條，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第四條指出，“法律、行政法規”應為全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規，不得以地方性法規、行政規章為依據。對于“強制性規定”，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第十四條進一步將其限定為“效力性強制性規定”，而非管理性強制性規定。
因此，只有違反全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規，且違背其中效力性強制性規定的，才會引發合同無效的后果。那么如果村委會違反了處置集體財產需經民主決策的規定，是否屬于違反效力性強制性規定，造成合同無效？
2. 裁判觀點
就集體財產的處置（集體土地使用權）未經民主決策程序相關的法律后果問題，我們查閱到最高院相關的典型案例，基本持無效的觀點，具體如下：
（1）最高院關于文柏池、大寧永盛制衣有限公司與增城市新塘鎮久裕村民委員會、增城市新塘鎮久裕村經濟聯合社土地租賃合同糾紛申請再審民事裁定書[(2015)民申字第759號]一案，該案件中最高院認為集體土地租賃合同簽訂前未經過民主決策，違反了《中華人民共和國村民委員會組織法》中關于“涉及全村村民集體利益的問題，村民委員會必須提請村民或村民代表會議討論決定”的規定，應為無效合同。
（2）最高院關于陳劍兵與陳劍眉民間借貸糾紛申請再審民事裁定書 [(2014) 民申字第1765號]一案，最高院認為該農村集體所有的房產在轉讓前未提交村民會議討論決定，違反了《中華人民共和國村民委員會組織法》中的關于“涉及村民利益的其他事項、依法應當提交村民會議討論決定”的規定，構成《合同法》第五十二條第（五）項的規定合同無效情形。
其他地方法院，如佛山市南海區人民法院關于佛山市南海區大瀝鎮太平村石步一股份合作經濟社與林佩英合同糾紛一案二審民事判決書[(2014)佛中法民一終字第339號]，亦持類似的觀點。[iii]
然而在實踐中，部分地方法院，如山東省高級人民法院在關于煙臺市芝罘區只楚街道沙埠居民委員會、王曰勝返還原物糾紛再審審查與審判監督民事裁定書[ (2017)魯民申62號]中，以及邢臺市中級人民法院關于寧晉縣唐邱鎮唐邱一村村民委員會、申東明確認合同無效糾紛二審民事判決書[(2017) 冀05民終396號]中，也存在不支持合同無效的觀點的情形。
三、結語
根據前文對農村集體經濟組織的決策和執行機構的介紹，并綜合以上案例可以看出，我國最高院對于村委會未經民主決策程序，對外簽訂的處分集體土地使用權的合同傾向于認定合同無效。我們理解，在涉及到集體資產尤其是與集體經濟組織和村民利益有重大利害關系的土地等資產的流轉和處置等事宜時，現行土地管理法律法規和司法實踐仍然采取了較謹慎的處理態度，對未經充分民主決策程序的資產處置行為，合同的效力將可能招致否定性的評價。雖然依然不能排除有的地方法院認為《村民委員會組織法》的相關規定不屬于效力性強制性規定，不能作為合同無效的依據，但實踐中我們仍然建議，在涉及重大集體資產，尤其是與集體土地相關等的處置事項時，嚴格依法履行相應的民主決策程序，以避免在合同履行中出現可能的爭議。
[i] 《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條：涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：
（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；
（二）從村集體經濟所得收益的使用；
（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；
（四）土地承包經營方案；
（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；
（六）宅基地的使用方案；
（七）征地補償費的使用、分配方案；
（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；
（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。
村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。
法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。
[ii] 《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十八條：召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。
村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。
屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。
[iii] 佛山市南海區人民法院認為，土地使用權轉讓合同簽訂前未經村民會議討論決定，根據當時施行的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》第十一條“涉及全村民利益的問題，村民委員會必須提請村民會議討論決定”，該合同因違反了該法律強制性規定而無效。
